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浅析农村小产权房问题

发布时间:2020-12-19作者:小编游览:329

摘要:当前,农村小产权房的发展有着愈演愈烈的趋势。根据我国现行法律,农村小产权房具有不适法性,因此在现行法的框架内,小产权房开发诱发了诸多问题。在探讨该问题的解决路径时应厘清其内涵,分析其产生的特殊原因,直面其风险,在法治的轨道提出解决方法。


随着我国城镇化的加快,城市房地产价格不断飘升,催生了一个事关全国住房大局的问题,即农村小产权房问题。在小产权房热销的同时,建设部作出了关于购买新建商品房的风险提示,国务院常务会议也明确叫停小产权房的销售。近期,国务院更是做出部署,责成国土资源部、住房和城乡建设部牵头,成立专门领导小组,负责小产权房的摸底和清理工作。这些措施引起了各界的关注,也体现出农村小产权房的问题已成为我国不容忽视的社会热点之一。本文将在对小产权房进行界定、分析成因及风险的同时,提出解决路径。


一、农村小产权房的基本内涵

小产权房概念因不同学者的研究领域和研究方法而不同,但是概括各种说法,能得出一个达成共识的结论,即“小产权房是指在农民集体土地宅基地、建设用地,耕地上由享有该土地所有权的乡镇政府或村委会单独或联合开发商开发建设住宅,并由乡镇政府或村委会制作房屋权属证书向城市居民销售的房屋,没有国家房管部门的房产权属证明。

浅析农村小产权房问题

产权本无大小之分,只有有无之别,此处的小产权其实是无产权,小产权房也并非一个法律概念,而是一个约定俗成的事实上的叫法。顾名思义,所谓小产权房是相对于大产权房而言的,实际上,在现行法律条件下,小产权房缺乏其立足的合法性,实属非法之物。根据我国《土地管理法》的规定,集体土地不能直接用于房地产开发,若用于房地产开发,必须先由国家征收转变为国有土地后再由国家出让给开发商。该法第条进一步规定“农民集体组织不得出让或者出租其所有的土地的使用权,将农村集体所有的土


地用于非农建设,但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的除外。”农民集体所有的建设土地只能用于三类涉农建设村民建造住宅、兴办乡镇企业、乡镇或者农村设施和公益事业建设集体所有权受到严格限制,特别是将集体土地使用权用于非农建设所受到的限制最大。


此外,2009年6月9日,国土资源部强调指出“小产权房实质是违法建筑,违反土地管理法律,违反城乡规划、建设管理的法律,各地要严格依法查处大量存在的“小产权房”等违法用地、违法建筑行为。2009年10月22日,中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文在国务院新闻办公室的新闻发布会上给出了明确回答“小产权房违法、绝对不允许再建、对已购者要给予一定的保护。2010年1月31日,国土资源部又发布消息今年国土资源部将重点清理“小产权房”和高尔夫球场。冈可见,当前的“小产权房”是没有法律依据的,并且政府也明确表示要对其进行监管和查处。


但是小产权房之所以引起各界的广泛关注的原因就在于,在这个问题上体现出一个矛盾,即农村小产权房并没有因为其本身的不合法性而减弱对市场的影响,相反,更是凭借自身的“优势”在房产市场上占有分量极重的地位,吸引着大量的消费者。小产权房于上世纪90年代就开始出现在诸多城市的近远郊以及城乡结合部,随着我国房地产业的发展,商品房价格的急剧攀升,小产权房亦由于其价格低廉持续在半公开的状态下热销。近几年的情况更甚,农村小产权房的开发建设开始变为当地村委会、乡政府为获得自身最大利益而大规模、有组织、有目的的开发行为,很多人更是开始选择购买小产权房作为自己的第一居所。可见,在我国农村小产权房虽然没有正当的合法身份,但是正如有些人讲的“小妾的儿子也是人”,受到大量中低消费者的追捧,对我国整体的房地产市场有着重要影响。


二、农村小产权房的成因探析


农村小产权房的大量存在已经是不争的事实,其发展趋势在当前也是难以遏制,究其原因主要有以下几个方面。


首先,农村小产权房问题根源于我国现行的城乡二元土地结构。我国的现行土地制度将土地分为国有土地和农村集体土地,形成了城乡二元化的土地格局。而法律对农民集体在其土地上设定使用权及使用权处分问题上,明显体现出对其的严格限制,从而使集体土地使用权的自由流转受到阻碍和压抑,导致土地资源配置过分地向城市倾斜。侧与此同时也就造成了土地增值效益的分配不均衡,而农村村民及农民集体则由此要求打破这种不均衡,通过市场机制参与土地资源配置,更多的参与到土地增值收益的分配中。


其次,小产权房滋生于利益的驱动。从实质上讲,小产权房问题是各方利益主体,包括农民集体与政府和开发商,展开利益博弈的结果。现行法律只允许本集体村民依法申请宅基地建造房屋,不允许集体出让土地进行房地产开放。需要使用集体土地开放房地产的,必须由国家征收集体土地,再出让给开发商。这产生的最大问题就在于国家的征地补偿和农民集体自建或与开发商合作开发的房屋出售后所得的利润存在巨大差异并且由于政府对一级土地市场的垄断,开发商所缴纳的土地出让金和相关税费大部分都归政府所有,农民根本得不到实惠。于是在利益的驱动下,农民集体选择建造出售小产权房来达成自己的利益要求,在他们看来虽不合法却是合理的。


再次,城市房价过高是促使农村小产权房产生的又一原因。前文已述,我国现行的城乡二元的主体结构最大的反映是城乡房价的悬殊城市住房一直在高价位徘徊,而农村集体所有土地上建造的住房成本较低从而价格较低。根据需求规律,需求与商品价格成反比,近年来城市商品房价格畸高,制止了消费者的需求。但是随着我国城市人口的急剧增加,他们的住房问题必须解决,然而,他们中间大部分的中低收人者很难接受城市居高不下的房价,小产权房的产生可以解决他们的燃眉之急。这些购买小产权房的消费者对小产权房所带有的风险不是不知,但是低廉的房价是诱使他们冒这种风险的唯一原因。


最后,政府部门监管的空白是农村小产权房迅速发展的“土壤”。对于小产权房问题的出现至现在己呈难以遏制之态势,政府负有不可推卸的责任。由于我国的公共财政体制分布不均,造成大部分城镇政府财政紧缺,于是非常容易滋生政府部门在土地流转的问题上进行权力寻租。小产权房从产生时就不合法,且多集中于城市郊区,其建设也需一定时间,政府有关部门不可能发现不了。并且现在“小产权房”的销售已完全公开化,开发商明确告知购房者购买的房屋是小产权房。以上事实充分显示了政府监管及查处不力,甚至表明政府从中收受利益,对小产权房的大规模开发不闻不问。


综上所述,农村小产权房的产生有其必然性和合理性,小产权房的出现一定程度上缓解了因城市房价过高造成的居民生活压力和社会压力,同时还为一些乡镇商业开发带来了契机和经济发展。但是小产权房本身带有多种弊病,如果任其发展而不尽快以有效的方法解决,无异于饮鸡止渴,会带来更大的问题,触发诸多风险。


三、农村小产权房的风险考量


农村小产权房问题首先带来的是购房者必须面临的风险,其次也会对国家的耕地保护和国土规划带来困难,此外,还会诱发诸多的利益冲突,权力寻租问题,进而引发更多的社会问题。


首先,在小产权房问题上,面临风险最大的主体是小产权房的购房者。由于小产权房缺乏法律的认可,实际上并没有真正的产权,因而在小产权房交易中,购房者虽然支付了相应的对价,却无法真正享有其购买的农村住宅的所有权。而产权归属的不确定,往往导致在政府征用、拆迁过程中购房者权益的侵害,得不到相应的补偿。另外,由于小产权房没有产权保障,购房者则不具有对房屋进行转让、处分、收益等权利,不能办理房屋过户手续,无法办理继承,一旦就房屋问题发生民事纠纷而诉诸法院,购房者的权益难以得到法律的正规保护。


其次,农村小产权房的存在不利于国家对耕地的保护,在一定程度上扰乱了国家的土地规划。土地是农村农民生存的唯一资本和生命线,也是民生的根本。对于我们这样一个有着13亿人的人口大国来说,耕地少人口多是基本国情,保护耕地的基本国策事关民生和可持续发展,必须切实地加以贯彻。亦即,基于国情,我们必须实现严格的土地政策,确保18亿亩的耕地红线不被打破。在诸多城镇,小产权房的大规模开发带来的利益导致很多农村集体经济组织或者地产商大量的违法占用农用地来建造小产权房。这种情形如果得不到有力的制止,那么必将会在一定程度上危及耕地保护,触及18亿亩耕地红线,从而危及关系国计民生的国家粮食安全。这也是国家对小产权房开发持禁止态度的依据之一。此外,小产权房从建造到销售的一系列过程都没有经过正当的法律程序,这难免会对国家对国土资源的整体规划造成影响。


再次,农村小产权房的存在会触及诸多的利益主体之间的冲突。小产权房开发的整个过程涉及的利益主体相当广泛,如农村村民、农村集体经济组织、乡镇政府以及购房者、房地产商等。这些利益主体围绕着小产权房开发的收益分配,为实现各自利益的最大化,势必会展开一场激烈的利益博弈,这就意味着大量的利益冲突将不可避免。第一,随着农村土地被占用开发小产权房,大批失去土地的农民就会涌向城市,而城市之中竞争剧烈,没有一技之长的农民很难立足其中,这就直接侵害了农民的生存利益。而在我国,农民占了相当大的比重,农民的生存利益被侵害的危害性是不容小觑的,会直接影响城市乃至整个社会的稳定。第二,另一个大的危害来自于政府开始实施权力寻租行为,小产权房大规模开发无疑能带来巨额利润,出于利益驱动,部分乡镇干部或者村委会成员利用手中的权力,违法私自将集体土地的使用权转让给地产商进行小产权房开发,从中收受回扣等,将监管置于混乱状态,引发更多的问题。


四、解决农村小产权房问题的路径探讨


我国现在存在的农村小产权房问题已经相当严重,如果不及时处理或处理不当,很有可能引发更深层次的社会问题,威胁社会和谐。法律是行为实施的重要依据,能够通过合理配置利益影响人的行为,国家应尽早在法律法规方面对小产权房进行规定和限制,对小产权房问题的解决应在社会和谐的语境下,在法治的轨道上进行。


第一,改革和完善我国的土地所有制结构。有的学者认为应打破“城乡二元土地产权结构”,建立集体土地建设用地使用权流转制度。打破由政府垄断土地一级市场的局面,改变单一的土地供应模式,积极推行土地供应主体多元化,赋予集体土地完整的用益物权,建立集体土地建设用地使用权流转制度。阎但是,我国现存的国家、集体土地二元化结构要想彻底打破还存在诸多的困难和阻力。在现阶段,笔者更同意其他学者提出的“过渡性的建立集体土地的建设、管理和流转的规范系统,规范集体土地使用权的流转、乡镇企业建设用地、宅基地以及小产权房等”。这种设置既可以弥补当前存在的集体所有土地自行流转的管理空白,又可以避免打破城乡二元结构操之过急产生的问题。


第二,完善关于农村小产权房开发的法律制度。法律属于一种刺激机制,可以引导围绕小产权房利益

分配问题的各方主体进行更有效率的博弈。有关小产权房问题,我国现行法律还存在诸多空白之处,造成小产权房开发主体明目张胆地钻法律的漏洞。所以在有关农村小产权房法律规范的设计上,应确定的表明建造和销售小产权房是违法行为,还应完善其法律责任体系,加大违法成本,引导形势向有利的方向发展。对于已经出现的小产权房问题,不能简单武断地叫停和取缔,要寻求在法治的框架内合理解决,以免造成不必要的矛盾和混乱。


第三,完善农村小产权房的监管机制。根据我国的《房地产管理法》的规定,建设部只有权监管城镇国有土地上开发建设的房屋,而对非国有土地的农村集体所有土地上建设商品房的情况,法律并没有明确赋予其监管权,这就造成了监管的空白。要解决农村小产权房问题,需要建立一个独立的监管部门进行统一监管,对集体所有土地的使用进行统筹管理,制定相应的规划制度。这样亦可避免政府各部门各自分头而治造成的冲突,减少监管的成本,提高监管的效率。此外,还要加强对政府土地管理部门的监管,建立有效的内部外部监管机制和畅通的监管渠道,完善对土地管理各个环节的监管,鼓励和支持群众以及舆论监督,避免权力寻租以及由此滋生的腐败现象。


第四,健全商品房供应机制。由上文可知,小产权房的不合法性是为购房者所知的,但是他们依然以身犯险购买小产权房的原因就是城市商品房的价格过高。城市商品房的房价问题已经成为诸多社会话题的热点,房价过高的问题滋生了一系列社会问题,农村小产权房问题是其中不容忽视的一个方面。要解决小产权房问题,国家要因势利导,合理规划房地产市场,严格控制房价同时还要加强保障性住房的供给,大力建设廉租房和经济适用房逐步健全商品房供应机制,使中低收人者可以买得起商品房,自然会使对农村小产权房的需求减少。


最后,对农村小产权房进行分类处理。为了使小产权房问题不至于继续恶化下去,在解决小产权房的现房问题之前,拟加强监管,禁止建造新的小产权房。这当然是必须的,除此之外,对于已存在的小产权房应进行分类处理。我国现存的农村小产权房可以分为以下三类第一类是非法占用耕地建造的小产权房,第二类是农民利用自己的宅基地建造并出售给本集体经济组织成员以外的城镇居民或外村村民的小产权房,第三类是已经建成或正在建造但尚未出售的小产权房。对于第一类小产权房,未经审批占用耕地建造小产权房,十分有可能触动我国18亿亩耕地之红线,应予以严厉禁止,对已建成的小产权房应坚决进行拆除,并对违法建房者进行严惩,加大其违法成本,并要求其恢复土地原状。对于第二类,农民自建并出售给城镇居民或外村村民的小产权房,此类小产权房之所以不合法是因为其销售对象的不适法,但是仅仅因为销售对象的身份而不予确认此类房屋流转的法律效力是不合理的,在没有允许集体建设用地使用权流转之前,可令责任者在补交土地出让金和各种税费后,补办合法手续,使其合法化。对于第三类尚未出售的小产权房,可由政府进行回购,转化为廉租房或经济适用房等社会保障性住房,再由政府将其出租或者转让给城镇的中低收人者。门这样分类处理现存的小产权房,不仅可以解决现存小产权房的问题,还可以在一定程度上缓解城镇居民的住房压力,因此在变革集体所有土地流转制度之前这种做法是切实可行的。


综上所述,土地是农民赖以生存的根基,而小产权房问题关涉农民集体土地使用权的转移,对农民的生存、生活具有重要的影响。小产权房的产生和发展已经造成了农村集体所有建设用地的失控,如果不加以制止则会危及耕地的保护。此外,小产权房问题的蔓延还会引起利益集团的合谋和政府权力寻租等行为。这些均不利于和谐社会语境下对民生利益的保护。所以对于小产权房问题应慎重对待,将对其的解决路径纳人到社会主义法治的轨道当中。我们试图解决问题就要找出问题的成因,小产权问题根源于我国现行的城乡二元土地结构,本质上是利益主体围绕土地增值收益分配问题展开的利益博弈的产物。因此我们在解决小产权问题时应分类区别对待,进行立法和监管等各方面的完善,逐步变革现存的城乡二元结构。


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